En un artículo publicado en Nexo Jornal, en colaboración con el Movimento Pessoas à Frente, el presidente de la Confederación de Servidores Públicos de Brasil (CSPB), João Domingos Gomes dos Santos, analiza, junto a otras especialistas, el vacío legal de la negociación colectiva en el sector público brasileño. A continuación, compartimos la nota completa.
Por Jessika Moreira, João Domingos e Renata Vilhena
La Constitución Federal de 1988 asegura, en su artículo 37, los derechos fundamentales de la libre asociación sindical (inciso VI) y del derecho de huelga (inciso VII) a los servidores públicos. Sin embargo, transcurridas más de tres décadas, el escenario en relación con el tema es paradójico: estos trabajadores pueden organizarse y reivindicar sus derechos mediante paros, pero no cuentan con un mecanismo legal y transparente para negociar colectivamente sus condiciones de trabajo.
En la práctica, ese vacío normativo tiene consecuencias graves. Las paralizaciones en el sector público se convirtieron en un instrumento para la apertura de negociaciones. La ausencia de reglas claras sobre el derecho de huelga, sumada a la falta de regulación de la negociación colectiva, favorece la posibilidad de soluciones casuísticas, poco transparentes y que dan margen a que la capacidad de presión sea el factor más relevante en la búsqueda de reajustes y beneficios.
Cabe decir que, cuando fue aprobada, la Ley del Régimen Jurídico de los Servidores Públicos (Ley 8.112/1990) llegó a incluir el derecho de negociación colectiva y, a pesar de que el veto presidencial a ese dispositivo fue derribado, el Supremo Tribunal Federal posteriormente lo consideró incompatible con el sistema constitucional. Posteriormente, la Súmula 679/2003 del mismo Supremo determinó que la fijación de salarios de los servidores públicos no puede ser objeto de convenio colectivo.
Ese impás, sin embargo, ignora un compromiso internacional asumido por Brasil en 2010, cuando ratificó e incorporó a su marco normativo la Convención 151 de 1978, de la Organización Internacional del Trabajo, que recomienda la creación de mecanismos para la negociación colectiva en el sector público, incluyendo mediación, conciliación y arbitraje. La ratificación preveía el plazo de un año para reglamentar la negociación colectiva, y entidades representativas de los servidores públicos buscaron ese objetivo. Pero eso nunca ocurrió. Un grupo de trabajo multiministerial instituido en 2023 con la presencia de centrales sindicales llegó a un consenso para adecuar la convención a la legislación brasileña. Aun así, la medida no fue encaminada a la deliberación del Congreso Nacional.
Al mismo tiempo, se llevaron a cabo algunas iniciativas para construir un espacio de diálogo, aunque sin revestirse de las características de la negociación colectiva. Fue el caso de las dos ocasiones en que el gobierno federal estableció la Mesa Nacional Permanente de Negociación, en 2003 y 2023. En los estados y municipios, donde hay menos experiencias de esta naturaleza, el impacto de la falta de un mecanismo transparente, legal y confiable de superación de conflictos es aún mayor.
Ante ese escenario, la discusión actual no debe ser si la negociación colectiva “es posible”, sino cómo debe ser reglamentada. Y ya se descarta de entrada la reglamentación de la negociación colectiva del sector privado, que es inconstitucional cuando se aplica a la gestión pública. Los parámetros constitucionales referentes al presupuesto público, sus límites, la necesidad de autorización del Congreso y, en suma, el interés público deben ser considerados en esa formulación, lo que aleja el modelo privado. Lo mismo debe observarse respecto al derecho de huelga: en lugar de extender las disposiciones de la ley del sector privado, como determinó el Supremo en 2007, es imprescindible que exista un listado equilibrado de actividades esenciales, así como un porcentaje de mantenimiento del cuadro de servidores durante la paralización.
Una reglamentación efectiva permitirá mayor seguridad jurídica a todos los actores involucrados –servidores, gestión pública y ciudadanos que necesitan las políticas públicas–. Eso garantizará igualdad de condiciones en las negociaciones entre las carreras, traerá mayor previsibilidad a la evolución presupuestaria y protegerá la continuidad de los servicios esenciales.
La implantación de una mesa de negociación ofrece al Poder Ejecutivo la posibilidad de alinear las demandas sindicales al planeamiento y a las restricciones presupuestarias, garantizando mayor transparencia y legitimidad a las decisiones. Ese mecanismo fortalece la gobernabilidad al disminuir tensiones institucionales, amplía la confianza social en la gestión e incluso introduce prácticas modernas de negociación colectiva en el sector público, transformando una relación muchas veces reactiva en un proceso estructurado, cooperativo y estratégico.
Entre los intentos legislativos de reglamentación, se destaca un proyecto con amplia aceptación: el proyecto de ley nº 397/2015 fue aprobado por la Cámara de Diputados y por el Senado Federal tras una amplia negociación con todos los actores interesados. El texto, sin embargo, fue vetado por el Ejecutivo en 2017.
El proyecto prevé la negociación colectiva como mecanismo permanente de prevención y solución de conflictos que involucren a servidores y al poder público, respetando parámetros y límites constitucionales. Según el exsenador Antonio Anastasia, autor de la propuesta, la reglamentación del derecho a la negociación colectiva precede a la propia reglamentación del derecho de huelga, dado que la prevención, identificación y mitigación de eventuales conflictos resultan fundamentales para evitar el uso de las paralizaciones como apertura de negociaciones.
Esto incluye el alcance nacional de programas para incentivar formas alternativas de solución de conflictos, involucrando arbitraje, mediación y conciliación promovidas por el poder público. Y también la adopción de un modelo moderado de negociación, alineado a las particularidades de la gestión pública, que involucre al Poder Legislativo cuando sea necesario para viabilizar la conversión en ley de lo que se haya negociado, respetando el proceso presupuestario y sus límites legales. Además, ese modelo también prevé la participación paritaria en el proceso de negociación, entre representantes sindicales y de los entes estatales, y establece la posibilidad de adaptaciones necesarias para que estados y municipios hagan valer la negociación colectiva.
La reforma administrativa es una oportunidad para abordar la negociación colectiva y superar esa laguna, dada la enorme relevancia del perfeccionamiento de las relaciones laborales en el ámbito de la gestión pública para un Estado más efectivo. La comunicación asertiva es un potencial mecanismo para superar la falta de encaminamiento de la reglamentación de la negociación colectiva, acercando a gestores y servidores en una comprensión común de la eficiencia de esta herramienta de gestión para prevenir conflictos, garantizar seguridad jurídica y perfeccionar la gobernanza pública y la gestión de las personas en los tres niveles de la federación.
Reglamentar la negociación colectiva en el sector público es todavía una medida de fortalecimiento de la democracia, de la transparencia en la relación entre los servidores públicos y el Estado, y un instrumento de profesionalización de la gestión pública, volviéndola menos dependiente de soluciones casuísticas y más orientada por procesos institucionalizados, valorizando el servicio, el servidor público, la gestión y el ciudadano.
* Jessika Moreira es directora ejecutiva del Movimiento Pessoas à Frente
* João Domingos es presidente de la Confederación de Servidores Públicos de Brasil
* Renata Vilhena es docente de la Fundación Dom Cabral y consejera del Movimiento Pessoas à Frente
Traducido por: Equipo de Comunicación CLATE
Fuente: Nexo Jornal
